Czy Unia Europejska potrzebuje nowego traktatu?

Tuesday, 14 Nov, 2023

UE

Głosy dotyczące konieczności rozpoczęcia prac nad nowym traktatem są coraz bardziej słyszalne, szczególnie w kontekście potencjalnego rozszerzenia Unii Europejskiej. Zwolennicy rewizji mówią o konieczności przygoto- wania Unii do sprawniejszego reagowania na wyzwania takie jak walka ze zmianami klimatu lub kwestie bezpieczeństwa. Przeciwnicy zmiany z kolei argumentują, iż pochłonęłaby ona zbyt dużo „politycznego tlenu”, ktory w sytuacji permakryzysu jest potrzebny gdzie indziej. Jak zatem blisko „konstytucyjnego momentu” jest Unia Europejska? Czy nowa kadencja instytucjonalna (2024-2029) da impet zmianom? Czy potencjalne rozszerzenie jest możliwe w obowiązujących ramach prawnych? W końcu, jakie zmiany w funkcjonowaniu Unii Europejskiej potrzebne są już dziś?
(Nie)wystarczający Traktat z Lizbony
Z perspektywy prawnej, traktat to wiążąca umowa pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, która określa cele UE, jej wartości, zasady funkcjonowania instytucji unijnych, sposób podejmowania decyzji oraz relacje między UE a jej państwami członkowskimi. Obecnie obowiązujący Traktat z Lizbony (a właściwie dwa traktaty: Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) został zbudowany na całkiem nieźle zachowanych zgliszczach Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, nad którym prace zaczęły się pod koniec 2001 r., a który został odrzucony w referendach przez obywateli Francji i Niderladów.
Wstrzymanie ratyfikacji traktatu konstytucyjnego w dwóch państwach założycielskich przesądziło o rozpoczęciu rozważań nad kontynuacją reformy ustrojowej, lecz tym razem w formie „klasycznego” traktatu rewizyjnego. Polityczny pragmatyzm zwyciężył nad potrzebą strukturalnej reformy i 13 grudnia 2007 r. – w trakcie prezydecji portugalskiej – podpisano nowy Traktat, którego ratyfikację opóźnił z kolei negatywny wynik referendum w Irlandii. Dość wcześnie okazało się jednak, że akt nie jest wolny od wad. Już w lutym 2017 r. Parlament Europejski przegłosował przyjęcie Raportu przygotowanego pod przywództwem Guy Verhofstadta, w którym zaznaczono, że propozycje zmian będa mogły zostać zrealizowane dopiero po rewizji Traktatu z Lizbony. Jednak permakryzys trapiący Unię skutecznie złagodził apetyt na jakąkolwiek poważną zmianę.
Zmiana traktatu a rozszerzenie
Także kwestia przyjęcia nowych państw członkowskich wydawała się być „zamrożona”. Ostatnim państwem, które weszło do Unii Europejskiej jest Chorwacja, której akcesja nastąpiła 1 lipca 2013 r. Komentarze, iż Unia „ugryzła więcej niż może pogryźć” oraz iż bardziej niż „rozszerzenia” (widening) potrzebuje „pogłębienia” (deepening) nie były rzadkie. Atak Rosji na Ukrainę przyczynił się do ponownego zainteresowania się UE procesem rozszerzenia. Jednak dość powszechnie uważa się, iż powinno ono iść w parze z rewizją traktatów, szczególnie że w procesie oprócz Ukrainy są także państwa bałkańskie oraz Turcja. Tutaj pojawiają się jednak obawy związane z paraliżem procesu decyzyjnego wywołanego zwiększeniem liczby państw członkowskich (możliwie nawet do 35). Nie są one oczywiście niczym nowym.  „Rozszerzenia na wschód” (2004, 2007, 2013) pokazały, iż uniknięcie paraliżu w przypadku nawet „dużego” rozszerzenia jest możliwe, a odpowiednie ramy prawne są w tym przypadku kluczowe.
Procedura zmiany
Traktaty są zmieniane nie tylko w celu lepszego przygotowania się na przyjęcie nowych państ członkowskich czy objęcie nowych obszarów współpracy, lecz także w celu uskutecznienia polityki UE. Procedury zmiany (zwykła oraz uproszczona) są uregulowane w art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). W czerwcu 2022 r., zgodnie ze zwykłą procedurą zmiany, Parlament Europejski przyjął rezolucję przedkładającą Radzie propozycje zmiany Traktatów. Apel o zwołanie konwentu w celu zmiany traktatu Parlament argumentował czasem, który upłynął od wejścia w życie Traktatu z Lizbony oraz szeregiem kryzysów, z którymi UE zdążyła się zmierzyć od tego czasu; konkluzjami przyjętymi po Konferencji w sprawie przyszłości Unii Europejskiej i wynikającymi z nich oczekiwaniami obywateli dotyczącymi zmian; a także koniecznością zwiększenia unijnej zdolności do działania wraz z umocnieniem jej legitymacji i rozliczalności.
Zmiana traktatu
Choć jak wspomniano powyżej głosy nawołujące do reform były słyszalne już wcześniej, to stale rosnąca liczba zagrożeń, w tym atak Rosji na Ukrainę, oraz wizja potencjalnego rozszerzenia sprawiły, iż kwestia zmian ram prawnych jest coraz cześciej poruszana nie tylko na brukselskich korytarzach, lecz także w stolicach państw członkowskich. W kontekście wyzwań stojących przed Unią Europejską, najczęściej mówi się o konieczności zastąpienia formuły jednomyślnego głosowania w Radzie głosowaniem większością kwalifikowaną.Te pierwszą stosuje się w około 80 obszarach, drugą w 44. Wymóg jednomyślności jest jedną z głównych przeszkód przy podejmowaniu kluczowych decyzji, szczególnie iż Rada ucieka się do jednomyślności, nawet tam gdzie traktaty zezwalają na głosowanie większością kwalifikowaną, która przecież nie tylko zmusza państwa członkowskie do wypracowania kompromisu, lecz także sprzyja tworzeniu koalicji.
Powyższemu postulatowi często towarzyszy wniosek o zmianę sposobu uruchomienia ogólnych klauzul pomostowych (znanych także jako procedury kładki), które są jedną z metod elastycznej integracji. Ich zastosowanie oznacza, iż nie ma potrzeby formalnej zmiany traktatów, a zatem nie ma także wymogu raty- fikowania klauzul przez państwa członkowskie, co jest znaczącym uproszczeniem w wymiarze czasowym oraz politycznym. Jednak fakt iż uruchomienie klauzul wymaga jednomyślnego głosowania w Radzie lub w Radzie Europejskiej sprawia, iż instrumenty te – kluczowe z perspektywy sprawnego działania UE, szczególnie w sytuacjach kryzysowych – pozostają nadal nieużyte. Stąd też reakcja Parlamentu Europejskiego, który w lipcu 2023 r. przyjął rezolucję wzywającą do zmiany traktatu, która umożliwiłaby uruchomienie klauzul pomostowych większością kwalifikowaną.
W kontekście potrzeby rewizji Traktatu z Lizbony przewija się także temat reform instytucjonalnych, a wśród nich kwestia pozycji Parlamentu Europejskiego, który pozostaje jedyną instytucją, której członkowie wybierani są bezpośrednio przez obywateli europejskich. W rezolucji z ubiegłego roku, Parlament Europejski wezwał do przyznania mu inicjatywy ustawodawczej, która obecnie, poza nieznacznymi wyjątkami, prawie całkowicie przysługuje Komisji Europejskiej. Zmiana miałaby nie tylko wzmocnić demokrację w Unii, lecz także przywrócić balans pomiędzy instytucjami. Balans ten jest bowiem także zaburzony m.in. przez brak ratyfikacji reformy prawa wyborczego. Dodatkowo, Parlament chciałby również stać się pełnoprawnym kolegislatorem w obszarze unijnego budżetu.
Kiedy po Brexicie do „zagospodarowania” pozostały 73 miejsca w Parlamencie Europejskim, na nowo odżyła dyskusja dotycząca wprowadzenia transnarodowych list (temat był poruszany od lat 90. ubiegłego wieku). Pojawiły się głosy, że przynajmniej część z „opuszczonych” miejsc powinna być przyznana parlamentarzystom wybranym z transnarodowych list. Sympatię dla pomysłu wyraził także ówczesny Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker. W 2022 r. komisja spraw konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego zaproponowała reformę europejskiego prawa wyborczego w świetle której każdy wyborca miałby dwa głosy – jeden do oddania na listę krajową, drugi na listę unijną. Wniosek Parlamentu zawierał także inne propozycje, które miały wzmocnić europejski wymiar wyborów, lecz finalnie to właśnie propozycja transnarodowej listy wzbudziła opór Rady w składzie ds. Ogólnych.
Kolejna propozycja instytucjonalnej zmiany odnosi się do połączenia stanowisk Przewodniczącego Komisji Europejskiej i Przewodniczącego Rady Europejskiej, co miałoby znacząco wzmocnić ośrodek decyzyjny. Fuzja ta przyczyniłaby się nie tylko do wzmocnienia zasady transparentności i demokratycznej legitymacji, lecz także do zwiększenia efektywności unijnych instytucji. Kolejnym argumentem przemawiającym za „podwójnym kapeluszem” (double hat) jest uproszczenie sposobu funkcjonowania UE, co z kolei miałoby przełożyć się na lepsze zrozumienie przez obywateli sposobu funkcjonowania Unii, finalnie zwiększając ich zaangażowanie. W końcu, sytuacja dotycząca europejskiego przywództwa stała by się także klarowniejsza z perspektywy miedzynarodowych partnerów. Tutaj należy zaznaczyć, że zmiana ta nie wymaga rewizji traktatów, o ile bowiem, Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy wykluczał możliwość pełnienia przez Przewodniczącego Rady Europejskiej jednoczesnego pełnienia funkcji w rządzie narodowym i jakiejkolwiek innej instytucji, to w Traktacie z Lizbony usunięto drugą część zapisu dopuszczając tym samym możliwość pojedyńczej prezydencji w przyszłości.
Postulaty reformy pojawiają się także w kontekście Rady Unii Europejskiej. W odniesieniu do Prezydencji pojawił się interesujący głos „grupy dwunastu”, aby system trio (trzy współpracujące państwa, które sprawują prezydencję po sobie) zastąpić kwintetami. Pozwoliłoby to na lepsze określenie długofalowych celów oraz spraw, którymi Rada zajmowałaby się przez 30, a nie jak dotychczas 18 miesięcy. Wydłużony czas odpowiadałby połowie kadencji instytucjonalnej, która trwa pięć lat.
Wraz z omówioną powyżej propozycją wzmocnienia pozycji Przewodniczącego Komisji Europejskiej, pojawiła się również pomysł umożliwienia mu wyboru politycznie spójnego zespołu komisarzy. Według Fondation Robert Schuman, państwa członkowskie zamiast jednego kandydata na komisarza, przedstawiałyby listę trzech kandydatów wybranych przez jedną z trzech głównych grup parlamentarnych na poziomie narodowym, w porozumieniu z szefami rządów. Dzięki temu premierzy nie byliby zmuszeni do nominowania kandydatów wbrew swojej woli. Nie brakuje także głosów, iż kolegium komisarzy powinno być zmniejszone do liczby dwóch trzecich państw członkowskich. W raporcie przygotowanym przez „grupę dwunastu” pojawiło się także alternatywne rozwiązanie podziału kolegium na komisarzy wio- dących (lead commissioners) i komisarzy. W tej sytaucji liczba komisarzy wiodących odpowiadałaby połowie liczby państw członkowskich. Komisarz wiodący wraz z komisarzem tworzyliby duet pracujący nad tym samym portfolio. Role odwróciłyby się po 2,5 roku. W propozycji zabrakło jednak odpowiedzi na pytanie, co stałoby się w przypadku nienieparzystej liczby państw członkowskich.
Propozycje zmian są także wysuwane w kontekście domniemanych naruszeń praworządności przez państwa członkowskie. Pojawiły się dyskusje dotyczące efektywności art. 7 TUE. Wspomniana już „grupa dwunastu” postuluje nie tylko odejście od głosowania jednomyślnego (minus państwo, w sprawie którego ma miejsce głosowanie) na rzecz czterech piątych głosów w Radzie Europejskiej, lecz także wprowadzenie limitu czasowego dla Rady oraz Rady Europejskiej na podjęcie kroków oraz nałożenie sankcji na państwo naruszające. Z kolei skandal korupcyjny w Parlamencie Europejskim (tzw. Qatargate) wzmocnił głosy dotyczące konieczności wprowadzenie reform w kontekście monitorowania instytucji oraz aktorów z nimi współpracujących.
W końcu, postulat rewizji nie odnosi się wyłącznie do zmian w treści traktatu, lecz także do formy, a dokładniej jej uproszczenia. Obecnie obowiązujące – Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej mają taką samą wagę prawną i zawierają wzajemne odniesienia. Ich konsolidacja w jeden zwięzły i przejrzysty akt z pewnością przełożyłaby się na jego czytelność i zrozumienie przez obywateli.
Podsumowanie
Choć część wymienionych powyżej propozycji reform nie wymaga zmiana traktatu, to nowy traktat wprowadzony przy użyciu standardowej procedury zmiany legitimizowałby wprowadzone nim reformy oraz zwiększył transparentność zmian, co z kolei przełożyłoby się na poparcie społeczeństw państw członkowskich. Trudno nie zgodzić się z Andrew Duffem, który stwierdził, iż przeciwnicy zmiany traktatu muszą uświadomić sobie, że traktaty są żyjącym kontraktem pomiędzy państwami członkowskimi i obywatelami, które wymagają nieustannego sprawdzania, czy są stosowne do realizowanego celu.
Na razie jednak brak zgody państw członkowskich co do reformy jest oczywisty. Trzynaście państw członkowskich Europy Środ- kowej oraz Północnej opublikowało „non-paper”, w którym wskazały iż próba rozpoczęcia procesu zmiany traktatu jest przedwczesna.  

Sylwia K. Mazur
– doktor nauk prawnych, absolwentka prawa oraz dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Badaczka w Centrum badań nad przyszłością prawa na Universidade Católica Portugues. Stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej.